改革开放后地方政府参与金融管理的历史与走向

  摘要:中央与地方的金融管理权始终处于“集—分”变换的循环中,地方政府参与金融管理的理念、限度、方式也随之调整。地方政府参与金融管理的限度调整与理念转换始终在权威体制与有效治理均衡这一恒定不变逻辑下展开,而地方政府参与金融管理的方式则随着金融深化发展、政府职能转换、金融监管指向转移发生了诸多变化。地方政府参与金融管理方式的转换具体体现为从一般性金融管理向真正意义金融监管、从非正式间接参与向正式直接参与金融监管、从事实性参与向规范性参与金融监管的转变,当然,这也是未来地方政府参与金融监管的应然走向。

  改革开放以来,金融权力在中央与地方间的集中与分散交相更替,并在整体上呈现出“中央为主—地方为辅”的态势。当然,随着金融资源配置市场化的不断向前推进,中央与地方金融权力交相更替的核心越来越集中到金融管理领域。中央与地方金融管理权限划分的变革调整,始终在有效均衡“权威体制—有效治理”这一恒定不变的逻辑下展开[1],变换的只是地方政府参与金融管理的方式。事实上,地方政府参与金融管理的方式更多地表现为非正式间接而非正式直接参与、事实性而非规范性参与的特征。值得关注的是,无论是中央还是地方,都经历了一般意义金融管理向真正意义金融监管的转变[2],中央政府的这一转变在20世纪90年代完成,而地方政府的这一转变正在提上日程或正在进行之中,核心即是实现政府金融管理职能从发展型政府向监管型政府的转变。因而,未来地方政府参与金融监管应实现从一般性金融管理向真正意义金融监管、从非正式间接参与向正式直接参与金融监管、从事实性参与向规范性参与金融监管转变。

  从1978年到1993年,改革开放前“大一统”的金融集权逐步缓和,[3]并形成了以中国人民银行为领导,国有专业银行为骨干力量,多种形态金融组织或业态协同发展[4]的社会主义金融组织体系。其中,中国人民银行主要负责金融机构的设立、变更、撤销、终止及其业务范围的审批,以及对金融机构的存款、贷款、结算等业务活动和内部管理行为进行合规性监管。[5]当然,地方政府也间接地参与金融管理中,并表现为地方党委、政府对中国人民银行、专业银行思想政治工作的领导和地方政府参与到多元化金融组织或市场的设立、运营的发展与监管之中。

  地方已然成为辖区内人民银行、国有专业银行分支机构的“隐形”监督管理者,尤其是对人民银行、国有专业银行分支机构的信贷资源配置等进行不同程度的干涉或控制。当然,地方对辖区内人民银行、国有专业银行分支机构的领导主要体现在党的工作和思想政治工作上,并拥有保证、监督检查辖区内人民银行、国有专业银行分支机构贯彻执行国家方针、政策的职责和权力。

  第一,从地方对人民银行分支机构的管理来看,中国人民银行实行总行和省、市、自治区双重领导的管理模式,[6]并且地方要承担对其辖区内中国人民银行分集机构贯彻执行国家方针、政策的情况进行监督管理。[7]

  第二,从地方对国有专业银行分支机构的管理来看,在中国人民银行、财政部分离出来或复建后的四大国有专业银行均采用总行和省、市、自治区双重领导的管理模式。其中,业务上以总行的领导管理为主、党的工作和思想政治工作以地方的领导管理为主,并要求各级地方要切实加强对其辖区内国有专业银行的领导管理。[8]

  事实上,地方对辖区内人民银行、国有专业银行分支机构的领导、监督检查权力将直接侵蚀人民银行及其分支机构对各专业银行及其分支机构的监督管理,并且也会削弱人民银行总行对其地方分支机构、专业银行总行对其分支机构进行管理的权力。就此看来,中国人民银行虽是中国金融业唯一合法的金融监管机构,但地方则在一定程度上成为中国金融行业的“隐性”监管者,其主要利用党的工作和思想政治工作以及自身的监督检查权而参与到金融机构信贷资金分配的管理中来,继而对中国人民银行的金融监管权造成一定的影响。当然,地方之所以能够影响或干预信贷资源的配置,还缘于中国人民银行和各国有专业银行分支机构享有一定数量资金使用权、总行和分支行经营利润实行分成的利润分配机制。[9]总之,地方对辖区内人民银行、国有专业银行分支机构的领导、监督检查权将直接导致人民银行的金融监管权遭受地方的侵蚀,同时,人民银行、国有专业银行分支机构也有利益上的动力来服务于地方。

  改革开放初期,除对人民银行、国有专业银行的管理体制进行改革之外,中央还逐步放松金融组织的市场准入,但未能结合地方性金融组织或业态的发展及时建立与之相配套的监管规范,这为地方参与金融监管提供了行为空间。此时地方开始依靠金融法律漏洞、真空进行自我赋权,这种赋权主要表现为地方金融发展权和地方金融监管权。就前者而言,地方除利用财政资金参与新型金融机构的组建外,还积极鼓励辖区内专业银行分支机构、国有企业以及民间资本参与到新型金融机构的建设发展中来,这具体体现为地方违法违规批准设立或利用财政资金直接参股农村合作基金会、典当行、城市信用合作社、信托投资公司、股权交易中心、资金拆借中心等正规金融以外的新型金融组织或业态。就后者而言,地方及其职能部门还对新型地方性金融组织的设立、运营等行为进行监督管理。当然,地方金融发展权与地方金融监管权是相辅相成、难以割裂的,两者的相互配合共同促成了地方参与到地方金融的监管中来。

  值得注意的是,在金融管制放松过程中,金融监管法律制度的不完备导致了地方政府、中央政府部门、国有企业、国有专业银行等无序地参与到金融行业的发展中来,加之人民银行金融管理执法偏松、监督不力等共同导致了整个金融行业货币投放过多、贷款增长过猛、金融机构滥设、金融秩序混乱、金融组织审批机构混乱、金融性组织超越经营范围等问题。譬如,“1988年的68家典当机构中,经人民银行批准的不到50家,其余都是公安局、税务局、民政局、计委、经委及政府等部门审批的”。[10]为此,中共中央于1988年9月召开的十三届三中全会上通过了《治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的决定》,并且人民银行响应中共中央的号召积极开展对整个金融领域进行治理整顿的活动。此外,国务院还于1989年9月发出《关于进一步清理整顿金融性公司的通知》,要求进一步对未经人民银行批准或者虽经批准但从事非法金融活动的金融性公司进行清理整顿。显见,整个金融行业的清理整顿集中体现为对国有专业银行机构、各类金融性组织进行了大规模的清理整顿、撤销合并,并对其业务行为进行规范治理,同时还进一步明确了金融性组织全部应由人民银行进行监督管理,任何地方及其职能部门均不得违法违规批准设立各种类型的金融组织或业态,这在一定程度上将地方排除于金融管理权享有者的范围。

  地方对辖区内人民银行、国有专业银行分支机构享有思想政治管理、监督检查等权力,以及人民银行、国有专业银行分支机构享有一定范围内信贷资金运用自由调剂的权力,促成了地方政府对其辖区内人民银行、国有专业银行分支机构信贷资源配置的干预与控制。此外,在金融法律不完备的情形下,地方还运用中央向地方下放的经济管理权积极参与到地方性金融组织或业态的发展与监管中来,只不过更注重经济发展资金的获取,而很少关注金融风险的防控与监管。事实上,上述两个方面因素共同导致了金融改革初期整个国家金融秩序有些混乱,这促使中央开始对金融权力、金融管理权力进行系统性全面上收。[11]

  第一,金融监管体制改革。人民银行逐步向专门行使宏观调控属性的中央银行职能转变,并对其管理体制进行调整——从传统的“中央—省/直辖市/自治区—市—县”管理模式向“中央—跨省管理”大区行管理模式转变。此外,还专门成立了中央“金融工委”和“金融纪委”,将人民银行、证监会、国有商业银行、交通银行、中国人民保险(集团)公司等金融机构的党组改为党委与地方党委脱钩,本系统党委对本系统党的工作、干部工作实行垂直领导,此举一定程度上排斥了地方党委、政府对辖区内人民银行、国有商业银行分支机构经营行为的干预或控制。[12]值得注意的是,分别于1998年和2003年成立的保监会、银监会也采用了中央垂直金融监管体制,并对党的关系、干部和业务管理等实行中央垂直管理。由此看来,“经过金融整顿和中央银行区域管理体制的改革,地方政府干预金融的问题得到了初步解决,区域金融风险也基本得到化解”[13],当然,也确立了国务院金融监督管理机构对整个金融行业进行监督管理的合法性与权威。另外,证券发行上市监管领域莫不是如此,地方政府即使发挥作用也仅仅是间接或辅助性监管。[14]

  第二,金融监管权的法治化授予。从1995年人民银行、商业银行、保险领域三部金融法律的颁行,到1998年《证券法》的制定,再到2003年《银行业监督管理法》的推出,各金融业基本法律均直接或间接地将整个金融行业的监管权授予人民银行、银监会、证监会、保监会以及财政部、发展改革委等中央政府职能部门或直属事业单位。为进一步强化对传统正规金融之外集资行为的监管,国务院于1998年6月发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(以下简称《办法》)赋权人民银行对传统正规金融以外的非法金融机构和非法金融业务活动予以依法取缔,而非法金融机构设立地或者非法金融业务活动发生地的地方人民政府仅仅负责组织、协调、监督与取缔有关的工作。显见,《办法》进一步明确了人民银行对传统正规金融以外的,包括地方金融在内的非正规金融活动进行监督管理的权力。2003年《银行业监督管理法》第十三、四十四条则直接从法律层面肯定了银监会对擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动进行监管的权力,而地方政府、各级有关部门则只能以“配合者”或“协助者”的身份参与到金融行业的监管中去。显然,包括地方金融在内的非正规金融监管权已完全划归中央。

  尽管包括金融管理权在内的金融权力有明显上收趋势,但这并不代表地方没有参与到金融管理中来。除扮演金融监管协助、配合的角色外,地方参与金融管理还具体表现在如下四个方面:

  第一,对农村合作基金会审批管理的参与。地方农业行政部门为农村合作基金会的主管部门,农村合作基金会的设立须经县级以上农业行政部门审批(机构监管),而人民银行则对农村合作基金会的业务经营活动进行监管(业务监管)。[15]值得注意的是,农村合作基金会如违法违规开展吸收存款、发放贷款之业务活动,需由人民银行会同农业行政主管部门协同处置。此外,还要求地方各级政府积极组织公安局、工商局等相关职能部门对其他非法从事金融业务或非法设立金融组织的行为进行清理整顿,这明显指出地方对非法从事金融业务或非法设立金融组织的行为负有监督管理职责。当然,农业行政部门对农村合作基金会的监管可谓实实在在的金融监管,但仅仅属于行政委托而非行政授权的法律属性。

  第二,对农村合作基金会债权债务关系的处理。在人民银行对农村合作基金会进行清理整顿的过程中,农村合作基金会的债权债务关系,要在地方政府的领导下妥善处理,这是国务院首次对地方的金融风险处置责任作出规定。[16]

  第三,地方性法人金融机构党委的设置。“地方性金融机构也可成立系统党委,受当地党委领导”的规定,进一步为地方对当地城市商业银行的干预提供了“抓手”。地方党委、政府出资人与管理人身份的重叠导致城市商业银行不得不受制于地方的控制,并未为地方融资提供服务。[17]

  第四,地方清理整顿非法或变相金融活动的问题。各地区、各部门要对所辖各类基金会、互助会、储金会、股金服务部、结算中心、投资公司等机构的各种非法或变相金融活动进行全面清理、限期整顿和严肃处理。对资不抵债又不能支付到期债务的农村合作基金会,由当地政府组织机构批设者负责清盘、关闭。[18]

  在金融法律体系以及以其为依托建立的金融监管体制已经相对完备的情形下,缺乏中央授权或委托的地方已经难以如金融体制、金融监管体制改革初期那样,以自我赋权的方式参与到金融行业的管理中来。然而,当下地方正在通过创新的方式直接或间接参与到金融行业的发展和监管中来,并且地方参与金融监管的创新还在一定程度上获得了中央的正式授权、委托或者包容。同时,中央也已经吸取金融深化发展中失败的教训,逐步以制度化的方式来推进包括地方金融在内的金融体制与金融监管体制改革,并且是以金融监管法律规范先行的方式逐步推进金融及其监管体制的改革。显见,新时期金融监管的地方参与主要是以中央与地方互动和制度化的方式展开的,并且具有一定的地方金融监管政策创新的属性。

  地方对金融监管活动的参与主要是依托国务院及其所属有关部门、省级人民政府发布的规范性文件或政策试点方案而展开,并且地方金融管理服务机构的设立以及地方所属与金融监管相关职能部门被赋予或委托行使金融监管权已经促使地方金融监督管理格局基本形成:从纵向上看即体现为自省级到地市级乃至区县级政府均存在相应的金融管理服务部门;从横向上看则基本形成了以地方政府“金融办”为核心,地方政府商务管理部门、经济与信息化管理部门、中小企业局等政府部门为辅助的功能性组织管理体系。[19]

  第一,从既有金融监管体制来看,现行《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《证券法》等金融业基本法律直接或间接地赋权人民银行、银监会、证监会、保监会以及财政部、发展改革委等中央机构或部门对整个金融行业实施全面监管,但为回应地方性金融组织或业态规范发展的现实诉求,目前中央已经通过“国发”、部门规章或其他方式授权或委托地方行使部分地方性金融组织或业态的监管权和风险处置责任。其中,在规定地方参与金融监管的规范性文件中,既有通过专门性授权或委托的方式将单一类型地方性金融组织或业态的监管权赋予地方政府,又存在通过系统性地方金融监管体制改革的方式明确地方的金融监管权力,从而形成了具体性和概括性授权或委托相结合的方式赋予地方参与金融监管的权力。

  第二,从地方所属金融监管职能部门来看,地方性金融组织或业态的监管权在地方各同级金融监管部门之间的权限划分主要体现在国务院及其所属部门所发布的规范性文件或试点政策之中。实际上,中央在向地方授权或委托行使地方金融监管权的过程中,有关的规范性文件已经对地方金融监管的权力享有主体进行直接的规定或间接的限定,而省政府发布的有关地方金融监管权限的划分规范主要是对国务院及其所属部门所发布的规范性文件或试点政策的执行与细化。譬如,小额贷款机构、融资担保机构的监督管理权被赋予省、自治区、直辖市人民政府确定的金融监管职能部门享有并行使,而典当行的监管权则由省级商务主管部门以及设区的市(地)级商务主管部门享有并行使。

  进一步讲,在既有地方金融监管体系之下,小额贷款机构、融资性担保机构的监管权主要被赋予各省、自治区、直辖市的金融办、中小企业局或经济和信息化委员会;典当行的监管权归属省、自治区、直辖市的商务主管部门;资金互助社的监管权则由省、自治区、直辖市辖区内的银监局所享有。值得关注的是,商务厅、银监局均在中央有对应的主管或业务指导部门,而各省、自治区、直辖市金融办在中央却没有对应的主管部门或业务指导部门,本质上是地方金融监督管理创新的产物。

  第一,从地方政府金融办的创新性设置来看,其一方面是为了弥补原以“一行三会”为核心的中央垂直金融监管体制建立以后地方金融监管主体存在缺失的问题,另一方面则是缘于新兴地方性金融组织或业态之蓬勃发展需要专门的地方金融职能部门对其进行服务性管理,以促进其合理规范有序发展,并尽量避免或控制地方性或区域性金融风险的爆发。[20]中央将金融权力、金融监管权力上收之后,地方亟须建立专门的机构负责与大型金融组织在本辖区创办的分支机构、中央金融监管部门的派出机构进行沟通协调,最重要的就是要为地方自身或者辖区经济发展寻找资金来源,而这又是通过金融办的协调、服务、规划与监管四项职能予以实现的。[21]

  第二,从地方“金融办”的实践推进来看,地方“金融办”的创新性设置首先始发于上海,而后全国除港澳台之外的31个省、自治区、直辖市及其统辖的地市、区县级政府基本都设置了署名为“金融服务办公室”“金融工作办公室”或者是“金融工作局”“金融监督管理局”的隶属办公室或者是作为政府直属机构、组成部门的金融服务、协调、监管机构或部门。[22]同时,地方金融办创新性设置及其职能配置也为地方性金融组织或业态的发展、地方政府或企业发展资金紧张的缓解以及地方经济的发展均起到了一定程度的促进作用。[23]值得注意的是,各省、自治区、直辖市及其以下各级金融办,除具有监管和监管协调职能外,还具有为地方金融服务、规划地方金融发展、地方金融市场培育等职能。为有效实施中央授予或委托给地方的金融监管权,并将金融监管职能与地方金融服务、规划地方金融发展、金融市场培育等职能有效分开,地方正在积极创设实体性地方金融监管机构专门对地方性金融组织或业态进行监管和风险处置,譬如温州、山东等地已经将原先的金融办一分为二,地方金融工作办公室加挂地方金融管理局的牌子。尽管两个部门依然是“两块牌子,一套人马”,且仅仅是一种形式上的应对策略,但起码是一种向好的开端,这为未来地方金融监管改革埋下了深深的伏笔。

  如上所述,中央或地方金融管理改革的“先行先试”的确为地方金融管理改革的全面推进奠定了坚实基础,而2017年第五次全国金融工作会议的召开则将新时代中央与地方金融管理权限的划分推向了新的高度。会后发布的《中共中央关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》(中发〔2017〕23号)在强化地方政府风险处置责任的基础上,首次明确与地方金融相关的“具体工作由地方金融监管局(金融办)承担”,并确定了地方政府金融监管职责范围的“7+4”模式。[24]以此为基础,自2018年以来,包括山东、北京、四川、广东等在内的23个省级政府纷纷组建地方金融监督管理局,原先的“金融办加挂金管局的牌子”也转变为“金管局加挂金融办的牌子”,此举表明中央与地方对监管职能重视程度的提高。另外,为贯彻《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》等文件要求和全国金融工作会议精神,保证地方性金融组织或业态的审监合一,2018年5月《商务部办公厅关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》(商办流通函〔2018〕165号)已将制定融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务经营和监管规则职责划给中国银行保险监督管理委员会,而对其进行监管的权力则依据《中共中央国务院关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》(中发〔2017〕23号)、《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》(国发〔2014〕30号)的规定下放给地方金融监督管理部门,即由地方金融监督管理部门对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等金融机构实施全面的监督管理。当然,为保证地方金融监管权行使的合法性与权威,自2016年开始,包括山东、河北、四川、天津等在内的省、自治区、直辖市也已制定颁行与地方金融监督管理相关的地方性法规。

  改革开放后,地方的金融监管参与,很大程度上是中央为了调动地方发展经济的主动性而授予地方不同程度、不同范围的金融监管权力,或者对地方参与金融监管权行使的事实性行为给予风险可控范围内的最大包容。当且仅当地方的金融监管参与行为威胁到经济秩序的稳定、国家的统治权威时,中央才会对地方参与金融监管的权力进行结构性的调整。显然,地方参与金融监管恒定不变的逻辑是权威体制与有效治理的均衡。

  第一,在地方的金融监管参与中,权威体制与有效治理的均衡则主要体现为地方引导民间部门的资金剩余参与到金融行业中来、鼓励新兴地方性金融组织或市场的发展等,同时地方及其所属与金融监管相关的职能部门对新兴地方性金融组织或业态的市场准入进行审批性的监管。当中央发现地方的金融政策创新实践能够促进国民经济的发展和财政税收收入的增加,并且不会带来区域性或系统性金融风险的爆发或者削减中央的金融调控与监管的效力,或虽有削弱中央金融监管和调控能力但能够冲抵因地方金融政策的创新实践而带来的成本或风险时,中央便会容忍、默许甚至是支持地方的金融政策或监管创新实践活动。[25]否则,中央则对地方参与金融监管的行为予以取缔或者叫停。

  第二,地方参与金融监管中权威体制与有效治理间的均衡,还体现为中央与地方双层金融监管体制的逐步建立,地方正在从规范或制度层面获得自己相对独立的金融监管权限、对象、内容和风险处置责任等,此举有利于地方在发展地方性金融组织或业态的过程中增强风险控制意识,继而保证了地方金融监管权责的有效匹配与均衡。值得注意的是,中央金融监管权实为正式的法律、行政法规所确立,而地方金融监管权则为政策、命令等非正式的规则所确立,此举决定了中央金融监管的法定性和主导性,而地方金融监管权的行政性和附属性。

  在中国金融监管变迁过程中,一般性金融管理向真正意义金融监管的转变,首先体现在中央金融监管机构对正规金融组织的监管中,而后才逐步体现于地方金融监管机构对地方性金融组织或业态的监管之中。“金融监管”这一术语在中国始于1994年国务院批准发布的《中国人民银行关于加强金融机构监管工作的意见》,之前提及的所谓“金融监管”更大程度上是一般意义上的金融管理而非现代意义上的金融监管。究其根本在于,改革开放初期人民银行主要负责金融组织市场准入、运营和退出及其业务范围的审批,并对包括存款、贷款、结算等业务活动和内部管理在内的行为进行合规监管,[26]其首要目标是对国有专业银行的贷款发放行为进行合规审查或批准。[27]直到1996年,人民银行才正式提出金融监管要以“风险监管”为核心,[28]这反映了金融监管指导思想由合规性监管向风险性监管转变。[29]

  从地方对金融的监管参与来看,地方主要是通过引导地方性金融组织或业态的发展并对其进行审批来影响地方性金融资源的配置,这显然不是真正意义上的风险性金融监管。尽管随着中央将小额贷款公司、融资担保公司、典当行等新兴地方性金融组织或业态的监管权授予或委托地方享有并行使,地方对金融监管的参与逐步由一般意义的金融管理向真正的风险性金融监管转变,但此时这一转变只是初具雏形的合规性监管,迄今尚未系统而全面地建立真正意义的现代性风险监管。因此,未来地方金融监管部门参与金融监管应该由传统意义的合规监管向现代意义的风险监管转换,即通过对地方性金融组织或业态审慎经营的规范来建立地方金融的审慎监管体系,并辅之以行为监管以保护金融消费者的合法权益。

  地方对金融资源的配置逐步完成了从传统直接性行政干预向对辖区内金融组织或业态的经营决策施加间接影响或引诱转变,[30]而地方参与金融监管的方式则正在由传统的非正式间接参与向正式直接参与转变——原先是通过对辖区内金融组织或业态之党的工作和政治工作的领导和监督检查权的行使间接地参与到金融组织的监督管理中来,而现在地方正向直接对辖区内地方性金融组织或业态进行合规性、风险性监管的方式转变。同时,以往地方对地方性金融组织或业态之设立审批的监管更大程度上是为了“融资”而进行所谓的监管,而现在地方对辖区内地方性金融组织或业态的监管正在向单一地方性金融组织或业态和辖区内区域性金融风险控制转变。事实上,地方参与金融监管的方式从非正式间接参与向正式直接参与转变,与从直接性行政控制向间接性引导转变紧密相关。

  第一,地方非正式间接参与金融监管的形成。在改革初期,地方既竭力控制人民银行、国有专业银行在辖区内的分支机构和经营网点,又通过自我赋权的方式鼓励地方性信托公司、证券公司等各类地方性金融组织或业态的发展以攫取金融资源,[31]同时还通过对地方性金融组织或业态的审批设立进行监管。此时,地方对人民银行、国有专业银行分支机构的监督管理是通过对其党的工作和政治工作的领导和监督检查权的行使间接参与的,而对各类地方性金融组织或业态的监督管理则是通过对其市场准入的审批来达致。

  第二,地方正式直接参与金融监管的确立。随着1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》的发布,逐渐对金融权力、金融管理权力进行系统性全面上收。[32]此后,地方开始“积极介入城市商业银行重组,通过控制城市商业银行金融资源作为对国有银行金融资源的替代”[33],并通过地方对城市商业银行的人事、组织和党的领导以及出资人的权力对其进行间接性的监督管理。当然,也因地方出资人职能和监督管理职能的合一而导致其管理并非真正意义的直接性监管,并且地方城市商业银行的真正监管者仍为实施垂直管理中央金融监管部门。原以“一行三会”为核心的中央垂直监管体制虽能在一定程度上避免或克服地方对辖区内金融组织或业态发展及其业务运营的过度干预,但也极易导致基层地方政府,尤其是区县级政府金融资源供给失衡和地方性金融组织或业态的监管不足等一系列问题。[34]因此,地方便纷纷成立地方金融管理服务部门来统筹规划地方金融业发展,以满足地方经济发展的金融诉求和地方性金融组织或业态发展对专业性监管的现实诉求。显然,此时地方参与金融监管的方式主要表现为对地方性金融组织或业态的直接性监管。当然,地方直接性金融监管的确立,还源于小额贷款机构、典当行、保理机构、融资担保机构以及其他新兴地方性金融组织或业态已经不像国有商业银行、城市商业银行等中央或地方财政出资控制的金融组织或业态那样,他们当中的大部分已经基本上实现了出资人与监管人职能的分离,强化了地方纯正性金融监管者的角色。

  总之,因受新兴地方金融组织或业态的非国有性、地方公共服务意识逐步增强等多重因素的共同影响,地方参与金融监管的方式正逐步从以往非正式间接参与向当下正式直接参与转变,当然这也是新时期地方参与金融监管的变革方向。

  地方参与金融监管的方式还暗含着另一种监管逻辑的转换,即地方参与金融监管正在从事实性参与向规范性参与转变,并且始终围绕权责对等原则展开。权力与责任对等是行政权力有效运行不可或缺的条件,但“现实中的政府权力和政府责任并不能真正做到完全一致,在某种程度上更多是背离”,[35]也正是源于现实中中央与地方金融监管权责配置的不对等才导致了地方政府参与金融监管从事实性参与向规范性参与的逐步转换。

  无论是人民银行集中监管时期,还是当下的分业监管阶段,中央一直是金融监管的主导者,而地方只是或多或少地在限度范围内参与到金融监管中来,并且地方所扮演的主要是一种事实性的金融监管角色。尽管地方是以事实性的方式参与到金融监管中来,但金融风险的最终处置责任却由中央及其所属监管机构承担,此举形成了地方参与金融监管“有权无责”的局面。事实性金融监管权由地方行使,而风险处置责任却由中央及其所属监管机构承担的权责不对等矛盾,导致了地方金融监管行为失序,这具体表现为地方政府为“融资”而进行监管,此时地方金融监管权要么沦为地方政府融资的工具,要么造成地方政府间金融监管的“朝底竞争”,此两种行为都会扭曲金融资源的有效配置,继而可能会影响到区域金融秩序稳定,甚至还可能导致区域性金融风险的爆发。为此,中央逐步将区域金融风险的处置责任交由风险所在地地方承担,但这又出现了法定的风险处置责任属于地方而法定地方金融监管权力归属中央的权责不对等的矛盾,最终导致地方参与金融监管“有责无权”的格局。为解决地方金融监管“有责无权”的矛盾,中央开始采用授权或委托的方式将小额贷款机构、典当行、保理机构、融资担保机构等部分地方性金融组织或业态的监管权力交由地方实行纯粹性的属地监管。在金融监管权责对等原则的指导下,地方参与金融监管的方式逐渐从以往的事实性金融监管逐步向当下的规范性金融监管转变,并且此举有利于保证地方政府合法、合理适当地参与到金融监管中来,继而有助于实现权威体制与有效治理均衡逻辑指引下的金融风险控制与金融资源有效配置之矛盾最终得以有效调和。[36]当然,通过国务院规范性文件、部门规章等形式向地方让渡部分地方性金融组织或业态的监管权,实然违反行政法律之权力授予法定原则与具体的限制性法律规定。[37]因此,未来改革应在法律、行政法规层面确立地方的金融监管权,以保证其对地方性金融组织或业态进行监管的合法性、有效性与权威性。

  [1] “权威体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系;两者之间的紧张与不兼容集中体现在权威体制与有效治理之间的内在矛盾。在这里,权威体制的核心是中央政府(广义上)对广大国土的统辖权,体现在中央政府自上而下推行其政策指令意图、在资源和人事安排上统筹各地的权力。有效治理指政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性、有效性,尤其体现在基层政府解决实际问题的能力。”参见周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》,载《开放时代》2011年第10期。

  [2]“金融管理”是一种宽泛的概念,起初仅仅停留于单纯的行政性管理层面,有“计划指令”和“经济调节”基础上的行政性监管之分,而后才逐渐转变为以“风险为本”的现代意义真正性“金融监管”。参见盛学军等:《新时期金融法变革中的消费者保护研究》,法律出版社2019年版,第262~265页。

  [3]以1984年为分界点形成了两个特征相异的发展阶段,其中,1978—1983年改革的主要内容是银行从财政的附属地位中解放出来,并恢复和设立了工行、农行、中行、建行4家国有专业银行以及多家非银行金融机构;而1984—1993年改革的重点即是中国人民银行开始专门履行中央银行职能、中央银行与专业银行二级银行体制的建立、资本市场的初步发展以及多元化金融机构体系的构建。

  [4]刘鸿儒等:《变革——中国金融体制发展六十年》,中国金融出版社2009年版,第73页。

  [5]汪世银:《中国金融体制改革的理性思考》,中国财政金融出版社2009年版,第122~123页。

  [6]国务院于1983年9月发布的《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,进一步确认了其于1977年11月所发布《关于整顿和加强银行工作的几项规定》中的规定——中国人民银行在省级以下设立的各分支机构必须同时受中国人民银行总行和地方各级政府人民革命委员会的双重领导,其中,在业务上以中国人民银行总行领导为主、党的工作和思想政治工作以地方各级政府人民革命委员会的领导为主,并且地方对其辖区中国人民银行分支机构主要领导干部的任免和调动,要与上一级中国人民银行进行商量,一致决定。

  [7]国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》(国发〔1983〕146号)。

  [8]国有专业银行的复建或独立设立之路最早始于1979年2月国务院《关于恢复中国农业银行的通知》的发布;国务院于1979年3月又为另一国有专业银行——中国银行的复建而批转了中国人民银行《关于改革中国银行体制的请示报告》;1983年4月国务院同意财政部《关于建设银行机构改革问题的报告》,均规定国有专业银行的管理体制,明确各省、自治区、直辖市分行的管理实行总行和地方人民政府双重领导的模式。此外,中国建设银行在财政业务方面的工作仍受财政部的领导,而属于地方基本建设支出预算和财务管理工作内容的则要接受财政厅(局)的指导。

  [9]傅勇、李良松:《金融分权的逻辑:地方干预与中央集权的视角》,载《上海金融》2015年第10期。

  [10]胡艳龙:《中国金融史》,云南大学出版社1993年版,第358页。

  [11]殷剑峰:《金融分权加剧系统性金融风险——关于我国财政金融体制改革“顶层设计”的思考(上)》,载《第一财经日报》2013年7月1日,第A08版。

  [12]中共中央、国务院《关于深化金融改革,整顿金融秩序,防范金融风险的通知》(中发〔1997〕19号)。

  [13]武志:《中国地方金融体系的改革与重构》,东北财经大学出版社2006年版,第326页。

  [14]沈朝晖:《证券法的权力配置》,北京大学出版社2016年版,第11页。

  [15]农业部和中国人民银行《关于加强农村合作基金会管理的通知》(农经发〔1994〕21号)。

  [16]国务院《关于农村金融体制改革的决定》(国发〔1996〕33号)。

  [17]中共中央、国务院《关于深化金融改革,整顿金融秩序,防范金融风险的通知》(中发〔1997〕19号)。

  [18]中共中央、国务院《关于深化金融改革,整顿金融秩序,防范金融风险的通知》(中发〔1997〕19号)。

  [19]张健华:《深化地方金融管理体制改革》,载《金融发展评论》2013年第10期。

  [20]李有星、王琳:《地方金融监管机构的主体属性与职能定位》,载《金融法苑》2015年总第90辑。

  [21]马向荣:《地方“金融办”职能定位与金融分层监管体系催生》,载《改革》2014年第2期。

  [22]刘永刚、魏华:《金融办秘史》,载《中国经济周刊》2012年第2期。

  [23]刘永刚、魏华:《金融办秘史》,载《中国经济周刊》2012年第2期。

  [24]地方政府的金融监管范围“7+4”模式,具体是指:负责对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等金融机构实施监管,强化对投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等的监管。

  [25]武志:《中国地方金融体系的改革与重构》,东北财经大学出版社2006年版,第39页。

  [26]汪世银:《中国金融体制改革的理性思考》,中国财政金融出版社2009年版,第122~123页。

  [27]王广谦:《中国经济改革30年(金融改革卷)》,重庆大学出版社2008年版,第179页。

  [28] “风险监管”是通过对风险的识别、衡量与控制,以最少的成本将风险导致的各种不利后果降到最低限度的科学管理方法。

  [29]王广谦:《中国经济改革30年(金融改革卷)》,重庆大学出版社2008年版,第183页。

  [30]巴曙松、刘孝红、牛播坤:《转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究》,载《金融研究》2005年第5期。

  [31]周立:《改革期间中国国家财政能力和金融能力的变化》,载《财贸经济》2003年第4期。

  [32]丁骋骋、傅勇:《地方政府行为、财政——金融关联与中国宏观经济波动》,载《经济与社会体制比较》2012年第6期。

  [33]巴曙松、刘孝红、牛播坤:《转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究》,载《金融研究》2005年第5期。

  [34]董世坤:《中央与地方金融权力配置研究》,载《经济法论丛》2014年第26期。

  [35]魏星河、陈洪生:《政府责任与地方治理》,中共中央党校出版社2005年版,第8页。

  [36]王存轩:《金融监管适当地方化的思考》,载《金融理论与实践》2002年第6期。

  [37]刘志伟:《地方金融监管权的法治化配置》,载《中南大学学报(社会科学版)》2019年第1期。

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